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湖南省新邵縣的耕地 申興剛 攝
“兩個占補平衡”夯實制度基礎(chǔ)
“近年來我們保護耕地更加嚴格，出臺了一系列制度，為湖南連續(xù)20年實現(xiàn)耕地占補平衡打下堅實基礎(chǔ)。”湖南省自然資源廳總工程師劉星輝說。
去年，湖南省自然資源廳出臺了《湖南省耕地保護監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)方案》，提出全面實施用地報批耕地占補平衡和動態(tài)監(jiān)測占補平衡“兩個占補平衡”。在用地報批占補平衡方面，所有依法報國務(wù)院或湖南省人民政府審批的各類建設(shè)用地，在報批用地前，必須先行完成補充耕地，做到先補后占、占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田。在動態(tài)占補平衡方面，建立湖南省耕地保護監(jiān)管系統(tǒng)，以月度、季度和年度為監(jiān)管周期，對湖南省范圍內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量、類型和范圍等方面變化情況進行監(jiān)測。
今年第一季度，湖南省連續(xù)出臺《關(guān)于加強新增耕地全過程管理的通知》《關(guān)于進一步規(guī)范補充耕地開發(fā)管理加強生態(tài)保護的通知》《關(guān)于進一步加強耕地保護工作的通知》3個文件，要求全面落實“兩個占補平衡”，嚴格保護耕地，明確建設(shè)用地報批前，未落實耕地占補平衡責任的，一律不通過用地審查。對不需納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批但涉及占用耕地的項目，縣級人民政府要切實履行耕地補充義務(wù)。對發(fā)現(xiàn)農(nóng)民建房、新增違法建設(shè)用地、新增綠化造林、超標準建設(shè)綠化通道、挖湖造景等情形占用耕地的，以縣為單位逐宗匯總，由湖南省自然資源廳直接扣減或凍結(jié)其相應(yīng)規(guī)模的耕地占補平衡指標。此外，嚴格實行“無指標停審批”，縣級指標庫無剩余耕地指標的，除省以上投資的鐵路、高速公路等重大基礎(chǔ)設(shè)施可由省級先行統(tǒng)籌安排外，暫停該縣（市、區(qū)）用地審批。
編制耕保專項規(guī)劃規(guī)范項目選址
湖南省要求各地編制耕地保護專項規(guī)劃，從源頭上落實耕地占補平衡。
據(jù)湖南省自然資源廳耕地保護處處長李元卓介紹，規(guī)劃對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)所有耕地進行統(tǒng)籌安排，逐塊明確是否需要占用，確需占用的，必須擬定占補平衡和補充耕地選址方案。同時，進一步明確耕地利用優(yōu)先次序，將糧田按永久基本農(nóng)田管理，永久基本農(nóng)田重點用于糧食特別是口糧生產(chǎn)，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。此外，為確保“兩個耕地占補平衡”落實到位，在嚴格生態(tài)環(huán)境評估的前提下，對補充耕地擬占用相關(guān)地類進行統(tǒng)籌安排，科學劃定耕地后備資源范圍，逐地塊劃定落實永久基本農(nóng)田。
“對于未編制耕地保護專項規(guī)劃的地區(qū)，不得批復其國土空間總體規(guī)劃。”李元卓介紹，湖南省不僅要求編制耕地保護專項規(guī)劃，還要求補充耕地項目嚴格按照規(guī)劃選址。項目選址以生態(tài)優(yōu)先原則，綜合考慮與居民點的相對海拔高差以及交通、水利等因素。嚴禁開墾25度以上陡坡地、15度至25度的重要水源地，嚴禁開墾規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地，嚴禁開墾退耕還林地，嚴禁開墾生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)、自然保護地范圍內(nèi)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、水土流失嚴重區(qū)土地，嚴禁開墾重金屬含量超過管制值的土地，嚴禁開墾地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)土地，嚴禁圍湖造田和侵占江河灘地開墾耕地。
從規(guī)劃立項到后期管護全面從嚴把關(guān)
在項目用地審查方面，湖南省自然資源廳堅持關(guān)口前移，強化審查把關(guān)，嚴格控制建設(shè)占用耕地。湖南省自然資源廳聯(lián)合相關(guān)部門加強行業(yè)指導，督促項目建設(shè)方在規(guī)劃、立項階段加強評估論證，優(yōu)化選址，不占或少占耕地。
為了加強耕地占補平衡過程管理，湖南省要求，通過耕地開發(fā)、增減掛鉤、土地整治等產(chǎn)生的新增耕地必須經(jīng)湖南省自然資源廳審核把關(guān)，實行立項、驗收、核查全流程監(jiān)管，逐宗進行現(xiàn)場核驗。為確保耕地占補平衡順利進行，湖南省自然資源廳采取了各類新增耕地項目全覆蓋監(jiān)管、補充耕地指標確認雙把關(guān)等有力措施。“湖南省自然資源廳耕保處和調(diào)查處對補充耕地指標確認實行雙把關(guān)。對市縣上報資料和實地核實意見全面審查，共同確認后，湖南省自然資源廳耕保處下發(fā)補充耕地指標確認書。經(jīng)湖南省自然資源廳土地管理月調(diào)度會審定后，方可在自然資源部耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫審查。”湖南省自然資源廳耕地保護處副處長劉先剛介紹。
湖南省土地綜合整治局局長羅鐵軍表示，補充耕地指標下發(fā)前，實地核驗是確保耕地真實的關(guān)鍵。湖南省自然資源廳耕地保護處組織湖南省土地綜合整治局和市級自然資源主管部門，對補充耕地指標實地核實，重點核查新增耕地是否達到耕地地類標準，面積是否真實準確，是否破壞生態(tài)環(huán)境，據(jù)此形成實地核實意見并上傳到補充耕地指標遠程復核確認系統(tǒng)。
“我們利用專業(yè)核查軟件，導入項目坐標信息逐宗逐地塊定位，按照走到、看到、拍攝到的原則，采取現(xiàn)場定位定方向拍照、無人機航拍取證。如果對耕作層、坡度存疑，則利用取土器現(xiàn)場提取土樣、運用RTK測量儀器現(xiàn)場測量，現(xiàn)場填寫核查意見，第一時間上傳至湖南省自然資源廳衛(wèi)星云遙系統(tǒng)，留下核查鐵證。”羅鐵軍說，“對于補充耕地項目，我們重點核實是否達到耕地標準，未按照項目設(shè)計完成開發(fā)、復墾任務(wù)等的，明確不作耕地認定。”
為加強后期管護，湖南省自然資源廳還建立了耕地開發(fā)與調(diào)查監(jiān)測信息共享機制。湖南省第二測繪院通過衛(wèi)星遙感影像等手段，定期對補充耕地項目的后期耕種情況進行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)補充耕地“非農(nóng)化”問題，并將問題清單移交湖南省自然資源廳耕保處，最終根據(jù)項目整改情況凍結(jié)或扣減項目補充耕地指標。
據(jù)湖南第二測繪院院長謝優(yōu)平介紹，耕地監(jiān)測主要包含以下方面：一是耕地數(shù)量監(jiān)測，通過前、后時相衛(wèi)星影像對比，監(jiān)測農(nóng)民建房、其他建設(shè)等各類耕地減少圖斑類型、面積、范圍和分布，形成耕地數(shù)量清單。二是耕地非農(nóng)化監(jiān)測，重點監(jiān)測違規(guī)占用耕地綠化造林、超標準建設(shè)綠色通道、違規(guī)占用耕地挖湖造景、其他“非農(nóng)化”的行為。三是耕地使用監(jiān)測，利用本年度覆蓋早、中、晚稻全生命周期的多期衛(wèi)星影像，在三調(diào)水田范圍內(nèi)自動識別提取早、中、晚稻種植區(qū)域，并結(jié)合2012年至2019年相關(guān)項目積累的影像解譯樣本庫和地物光譜庫進行比對分析，確定湖南省早、中、晚稻種植面積。四是新增補充耕地開發(fā)項目后期管護監(jiān)測，根據(jù)新增補充耕地開發(fā)項目矢量數(shù)據(jù)，套合每季度1米分辨率衛(wèi)星影像，提取明顯不是耕地的圖斑，推送外業(yè)調(diào)查核實后，形成新增補充耕地開發(fā)項目后期管護任務(wù)清單。
李元卓介紹，衛(wèi)星動態(tài)監(jiān)測實行月發(fā)現(xiàn)、季小結(jié)、年總結(jié)，對農(nóng)村建房及其他建設(shè)占用耕地等未落實占補平衡的情形，從縣級補充耕地指標庫中直接凍結(jié)或扣除相應(yīng)的指標。截至目前，對衛(wèi)星監(jiān)測核實的農(nóng)村村民建房、新增違法建設(shè)用地、相關(guān)“非農(nóng)化”行為等耕地減少、占用耕地未落實占補平衡的情形，已先后扣減和凍結(jié)耕地數(shù)量指標82874畝。
嚴格執(zhí)法督察壓緊壓實耕保責任
湖南省采取了一系列執(zhí)法督察措施，壓緊壓實耕地保護責任。湖南省自然資源廳執(zhí)法局副局長向賢敏介紹說，2020年以來，在耕地保護監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴方面，湖南省已黨紀政紀處分139人，移送司法機關(guān)79人，追究刑事責任44人。
湖南省建立了省市縣三級自然資源主管部門主要負責人月調(diào)度機制，湖南省自然資源廳及時將任務(wù)發(fā)送市縣人民政府。廳領(lǐng)導牽頭分片區(qū)對湖南省14個市州情況進行調(diào)度，研究存在的困難和問題，定期通報整改進展情況，并督促整改落實到位。
湖南省還不斷健全執(zhí)法體制機制，建立了常態(tài)化掛牌督辦與公開通報機制。湖南省自然資源廳建立了直接立案查處機制，同時與湖南省檢察院聯(lián)合印發(fā)自然資源領(lǐng)域公益訴訟意見，聯(lián)合湖南省紀委監(jiān)委研究出臺自然資源領(lǐng)域問題線索移送辦法，聯(lián)合駐廳紀檢監(jiān)察組建立省級查辦案件監(jiān)督機制，協(xié)調(diào)推動違法問題有效整治。湖南省自然資源廳堅持既查事又查人，嚴厲打擊違法亂占耕地行為，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，將耕地保護情況納入績效考核，對耕地保護案件查辦問責不力的地區(qū)，按有關(guān)規(guī)定取消其自然資源領(lǐng)域的評先評優(yōu)資格。各級自然資源主管部門加強與同級紀檢監(jiān)察機關(guān)、人民法院、人民檢察院等單位聯(lián)動，及時移送公益訴訟案件線索，涉及公職人員違紀違規(guī)的，移送紀檢監(jiān)察機關(guān)追責問責。
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