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黨中央、國務院始終高度重視耕保工作，習近平總書記多次對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題作出重要指示批示，強調(diào)從嚴查處各類違法違規(guī)占用耕地或改變耕地用途行為，遏制耕地“非農(nóng)化”，嚴格管控“非糧化”。2021年，自然資源部等部委聯(lián)合印發(fā)《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，首次提出耕地進出平衡，并就相關問題進行了具體而明確的規(guī)定。充分認識耕地進出平衡的必要性，平衡好耕地權(quán)利人的利益，對于嚴守耕地紅線具有重要意義。
耕地進出平衡的現(xiàn)實必然
耕地進出平衡，與耕地被非農(nóng)建設占用后要求補充耕地的占補平衡有所不同，它主要關系耕地與林地、草地、園地、農(nóng)業(yè)設施建設用地等同屬農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)換。推行耕地進出平衡，是貫徹落實黨的二十大報告提出的“全方位夯實糧食安全根基”“牢牢守住十八億畝耕地紅線”的重要路徑，具有現(xiàn)實必要性。
第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，我國現(xiàn)有耕地19.18億畝?，F(xiàn)有的耕地數(shù)量、質(zhì)量及產(chǎn)能，只能基本保障稻米、小麥和玉米的自給，大豆的自給率還不到20％。更何況，現(xiàn)有耕地還存在數(shù)量減少、質(zhì)量下降的風險。
威脅18億畝耕地紅線的不僅是耕地的“非農(nóng)化”，耕地的“非糧化”問題同樣嚴重。對比二調(diào)與三調(diào)的數(shù)據(jù)可知，10年間耕地與林地、園地轉(zhuǎn)換中，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝，而建設用地占用和轉(zhuǎn)向林地、園地的耕地，往往是優(yōu)質(zhì)耕地，有必要發(fā)布實施相關政策遏制這種趨勢的進一步蔓延。
未來，國家建設、國家公園等自然保護地建設適度調(diào)出位于核心保護區(qū)的永久基本農(nóng)田、自然災害損毀、河湖水面自然擴大等都會造成耕地減少。而耕地在一定條件下也需要與林地、草地、園地及農(nóng)業(yè)設施建設用地適度轉(zhuǎn)化。面對如此嚴峻的耕地保護形勢，實施動態(tài)意義上的耕地進出平衡是必然選擇。
平衡好收益關系是關鍵
早在1994年，原《基本農(nóng)田保護條例》就明確，禁止擅自將基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)為非耕地。1998年修訂的土地管理法規(guī)定，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。同年修訂的《基本農(nóng)田保護條例》進一步強調(diào)，省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上；經(jīng)國務院批準占用基本農(nóng)田的，補充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。2020年實施的土地管理法規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。次年修訂的《土地管理法實施條例》進一步明確，國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護補償制度。然而，實踐證明，基本農(nóng)田向非耕地的轉(zhuǎn)換，并未因法律的禁止而停止。究其原因，根源上是耕地、園地等不同農(nóng)業(yè)使用之間的巨大收益差別。
筆者認為，對于過去的耕地轉(zhuǎn)為果園、茶園等農(nóng)業(yè)使用，不能“一刀切”地簡單還耕了之。嚴格限制耕地向其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)換，推行耕地進出平衡，必須解決好耕地的不同農(nóng)業(yè)使用之間的收益平衡問題。
筆者建議，結(jié)合糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)劃定，與“兩區(qū)”內(nèi)的耕地使用權(quán)人簽訂耕地長期糧用協(xié)議（此協(xié)議對土地經(jīng)營權(quán)人同樣有約束力），甚至可借鑒其他國家耕地保護地役權(quán)的做法，變耕地補貼為種糧補貼，大幅度提高補償標準，實質(zhì)性地縮小耕地糧用與非糧農(nóng)用之間的收益差別。對于“兩區(qū)”外的耕地，此法同樣適用。同時，還可結(jié)合地方實際，采取其他可行辦法，如對果園、茶園的經(jīng)營者根據(jù)收益情況收取一定比例的稅費，從而縮小耕地不同農(nóng)業(yè)使用之間的收益差別。對于在耕地“非糧化”限制及進出平衡方面作出突出貢獻的主體，給予一定獎勵也非常必要，由此調(diào)動基層政府和自治組織等保護耕地的積極性。
夯實進出平衡法治基石
對土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)等民事權(quán)利的限制及相應補償，對耕地進出平衡行政職權(quán)和法律責任的配置，都需要法律規(guī)定。筆者認為，提高法律關于耕地“非糧化”限制和進出平衡的制度保障力度，需重點解決以下幾個問題。
一是把握好權(quán)利限制的界限及其補償標準?；诩Z食安全對耕地“非糧化”進行限制自然有其正當性，除了已經(jīng)劃定的糧食功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保障區(qū)之外，對具體作物的種植，政府可以通過補貼、獎勵等措施予以引導。同時，根據(jù)權(quán)利限制的程度，結(jié)合不同地區(qū)耕地糧用和非糧使用的收益差別給予相應的補償，或者采取規(guī)?；N糧、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)經(jīng)營等方式增加農(nóng)民種糧收入。
二是有效規(guī)范進出平衡。總結(jié)占補平衡制度建設和實踐正反兩方面的經(jīng)驗教訓，科學、合理實施進出平衡制度。進出平衡的規(guī)劃應當由高規(guī)格的專家委員會討論通過，相關驗收應由國家相關部門直接開展或授權(quán)中立組織開展。
三是妥當配置法律責任。耕地“非糧化”的限制和進出平衡的實現(xiàn)，需要適當?shù)挠泊胧?，既要?guī)定耕地權(quán)利人及其管理者的義務，更應妥當配置法律責任。例如，對違反法律規(guī)定的行政處罰，可設定財產(chǎn)處罰與自由處罰選擇適用的法律責任。
本文僅代表作者觀點
來源：中國自然資源報
作者單位：中央黨校（國家行政學院）政法部
責任編輯：宋晰
