我國生態(tài)文明法治建設(shè)重要成果——專家解讀《中國濕地保護法》

濕地由土地、水、植物、動物及微生物等自然要素構(gòu)成，被喻為“地球之腎”，是全球重要生態(tài)系統(tǒng)之一。濕地具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護生物多樣性等多方面的功能，與人類的生存和發(fā)展密切相關(guān)，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要生態(tài)基礎(chǔ)。中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長于文軒表示，濕地保護法的制定和實施是我國生態(tài)文明法治建設(shè)的一項重要成果，必將對我國生態(tài)文明法治建設(shè)作出重要貢獻。

突破生態(tài)文明法治建設(shè)“瓶頸”

于文軒介紹，我國濕地分布范圍廣，類型較多，涵蓋《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱《濕地公約》）規(guī)定的所有濕地類型。我國濕地面積約占全球濕地面積的4%，位居亞洲第一、世界第四。

近年來，我國高度重視濕地保護工作，不斷加強濕地保護制度建設(shè)，濕地生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)向好，取得了較為顯著的成效。同時，我國在濕地保護和管理方面也存在一些問題，比如面積萎縮、功能退化等。

2021年1月20日，濕地保護法草案首次提請全國人大常委會會議審議，全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員高虎城在作草案說明時表示，針對濕地保護進行立法，有利于從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立完整的濕地保護法律制度體系，為強化濕地保護和修復(fù)提供法治保障。

“從政策和立法層面加強濕地保護和管理尤為重要?！庇谖能幈硎?，黨的十九大報告明確要求加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，“強化濕地保護和恢復(fù)”。在此情況下，濕地保護法的通過和實施具有重要意義，必將在加強濕地保護、維護濕地生態(tài)功能及生物多樣性、保障生態(tài)安全、促進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)人與自然和諧共生方面發(fā)揮重大作用。

于文軒表示，濕地保護法的通過對我國生態(tài)文明法治體系健全和完善具有重要意義。他說，長期以來，我國生態(tài)環(huán)境立法大多遵循以生態(tài)要素或者環(huán)境要素為基本單元的路徑。在這種立法模式下，我國生態(tài)環(huán)境立法進程得到較快發(fā)展，但也使得各生態(tài)要素的保護和合理利用在法律上呈現(xiàn)出較為明顯的割裂狀態(tài)，降低了生態(tài)環(huán)境立法及其實施的效能，這成為加強生態(tài)文明法治建設(shè)一個亟須突破的“瓶頸”。

“濕地是一個涵蓋多種生態(tài)系統(tǒng)的綜合性生態(tài)單元，相關(guān)的法律規(guī)制內(nèi)在要求遵循生態(tài)整體主義路徑，這樣更符合生態(tài)保護的原初目的、更有利于提高立法及其實施效果?！庇谖能幷J(rèn)為，從這個意義上講，濕地保護法的出臺和實施，拉開了積極推進生態(tài)系統(tǒng)綜合性保護的大幕，在理論層面和實踐層面均具有重大意義。

創(chuàng)新性界定濕地范圍

濕地保護法第二條對濕地進行了界定：“本法所稱濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節(jié)性積水地帶、水域，包括低潮時水深不超過六米的海域，但是水田以及用于養(yǎng)殖的人工的水域和灘涂除外。國家對濕地實行分級管理及名錄制度?！痹摋l還規(guī)定在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域內(nèi)從事濕地保護、利用、修復(fù)及相關(guān)管理活動，適用本法。

“這一條根據(jù)我國濕地保護和管理的實際需要，創(chuàng)新性地界定了濕地的范圍?！庇谖能幈硎?，這一方面借鑒了《濕地公約》的合理規(guī)定，另一方面也考慮了我國濕地合理利用和可持續(xù)保護的現(xiàn)實需要，有助于在最大限度保護濕地生態(tài)系統(tǒng)的同時，保護農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益，充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境立法的協(xié)調(diào)發(fā)展原則的內(nèi)在要求。

確立濕地保護管理體制

于文軒介紹，在綜合性生態(tài)系統(tǒng)保護立法過程中，關(guān)于管理體制的規(guī)定是最為重要的內(nèi)容之一，也往往是協(xié)調(diào)難度最大的內(nèi)容之一。

濕地保護法第五條明確規(guī)定：“國務(wù)院林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)濕地保護規(guī)劃和相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)擬定、濕地開發(fā)利用的監(jiān)督管理、濕地生態(tài)保護修復(fù)工作。國務(wù)院自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等其他有關(guān)部門，按照職責(zé)分工承擔(dān)濕地保護、修復(fù)、管理有關(guān)工作?！?/p>

在于文軒看來，這一規(guī)定一方面充分尊重現(xiàn)有的與濕地保護相關(guān)的行政管理實踐，另一方面也為林草部門牽頭、其他相關(guān)部門按職責(zé)分工負(fù)責(zé)的管理體制提供了明確的法律依據(jù)。同時，該條還要求，國務(wù)院林業(yè)草原主管部門會同國務(wù)院自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門建立濕地保護協(xié)作和信息通報機制。這為濕地協(xié)同保護提供了法律依據(jù)。

“濕地保護法為以后的類似立法提供了一個成功范例。”于文軒說。

明確濕地保護和管理的制度體系

濕地保護法在第二章“濕地資源管理”中規(guī)定了調(diào)查評價、總量管控、分級分類管理、規(guī)劃編制、濕地標(biāo)準(zhǔn)、確權(quán)登記、占用管理、監(jiān)測與預(yù)警等重要制度，同時還配合關(guān)于行政管理體制方面的規(guī)定，明確了專家咨詢機制。

于文軒表示，其中特別值得關(guān)注的是第十四條。該條提出，國家對濕地實行分級管理，按照生態(tài)區(qū)位、面積以及維護生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地。重要濕地包括國家重要濕地和省級重要濕地，重要濕地以外的濕地為一般濕地。重要濕地依法劃入生態(tài)保護紅線。國務(wù)院林業(yè)草原主管部門會同國務(wù)院自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門發(fā)布國家重要濕地名錄及范圍，并設(shè)立保護標(biāo)志。

“這一條厘清了各級、各類濕地之間的關(guān)系，并明確了名錄制度這一基本管理手段?！庇谖能幷J(rèn)為，濕地保護法還要求根據(jù)濕地保護規(guī)劃和濕地保護需要，依法將濕地納入國家公園、自然保護區(qū)或者自然公園，從而明確了濕地保護與以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)之間的銜接關(guān)系，這對進一步加強濕地保護、優(yōu)化自然保護地管理都具有重要意義。此外，該法還就濕地修復(fù)和監(jiān)督檢查等方面作了詳細(xì)規(guī)定。

高度關(guān)注生物多樣性保護

于文軒表示，濕地生態(tài)系統(tǒng)是生物多樣性賴以生存的主要基礎(chǔ)。因此，濕地保護對生物多樣性保護具有極其重要的意義。

濕地保護法第一條將“維護濕地生態(tài)功能及生物多樣性”作為立法目的之一，并在第三條將維護生物多樣性作為確定濕地保護基本原則的重要目標(biāo)。同時，該法還明確支持開展?jié)竦乇Ｗo生物多樣性等方面的國際合作與交流，要求對生物多樣性等情況進行調(diào)查，并建立統(tǒng)一的信息發(fā)布和共享機制。

在分級分類管理方面，濕地保護法將生物多樣性重要程度作為劃分重要濕地與一般濕地的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，并在國家重要濕地動態(tài)監(jiān)測制度中，明確要求及時掌握生物多樣性等信息。在河流湖泊范圍內(nèi)濕地保護方面，將減輕對濕地及其生物多樣性的不利影響作為重要目標(biāo)之一。

濕地保護法還特別關(guān)注外來物種入侵對濕地和生物多樣性的負(fù)面影響，在“法律責(zé)任”部分要求與生物安全法銜接，依法處理和處罰外來物種入侵相關(guān)違法和犯罪行為。

與相關(guān)立法建立有機銜接

濕地保護法將“保護優(yōu)先”作為基本原則之一，預(yù)防原則也體現(xiàn)在諸多方面。

第二十五條規(guī)定，地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，預(yù)防和控制人為活動對濕地及其生物多樣性的不利影響，加強濕地污染防治，減緩人為因素和自然因素導(dǎo)致的濕地退化，維護濕地生態(tài)功能穩(wěn)定。

第二十九條要求，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，開展?jié)竦赜泻ι锉O(jiān)測工作，及時采取有效措施預(yù)防、控制、消除有害生物對濕地生態(tài)系統(tǒng)的危害。

于文軒表示，這些原則在環(huán)境保護法等生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的重要立法中均有規(guī)定，體現(xiàn)了濕地保護立法與生態(tài)文明法治建設(shè)之間不可分割的密切聯(lián)系。

法律實施的重點難點

于文軒認(rèn)為，濕地保護法在實施過程中，應(yīng)特別注意落實濕地保護與管理的協(xié)同機制，并注意在法律適用過程中與相關(guān)立法的有效銜接。

他表示，一方面，濕地保護法在諸多方面就林業(yè)草原部門與其他部門之間的分工合作作了規(guī)定，并特別規(guī)定了濕地保護協(xié)作和信息通報機制，為濕地協(xié)同保護提供了一定依據(jù)。但該法并未明確規(guī)定由各主管部門參加的濕地保護協(xié)調(diào)機制，因此在法律實施過程中，需要有關(guān)主管部門就濕地保護方面的重大政策與規(guī)劃、跨地區(qū)跨部門重大事項等積極地進行協(xié)調(diào)和溝通，以確保法律的有效落實。另一方面，濕地保護法規(guī)定江河、湖泊、海域等的濕地保護、利用及相關(guān)管理活動，還應(yīng)當(dāng)適用有關(guān)法律的規(guī)定。這一原則性的規(guī)定在個案中如何具體落實，也是該法實施過程中必須解決的問題。

責(zé)任編輯：夏磊