2014年，我國糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)了“十一連增”，但糧食生產(chǎn)卻從“米袋子”省長負責(zé)制出臺時的單純數(shù)量失衡問題轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺?fù)雜的結(jié)構(gòu)性問題。一是糧食生產(chǎn)正加速向主產(chǎn)區(qū)聚集，而非主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)占比大幅下降，糧食區(qū)域供需不平衡問題突出。糧食產(chǎn)銷的“兩極化”，加劇了對糧食流通的依賴，但我國糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較脆弱，在保障糧食安全的工作上抗風(fēng)險能力不足。二是國內(nèi)食品和工業(yè)的糧食需求剛性增長，但糧食穩(wěn)定供給的資源約束逐漸加重、國際供應(yīng)鏈不穩(wěn)定等導(dǎo)致需求和供給矛盾突出。三是分稅制改革后地方財權(quán)大幅上升，財力分配決定事權(quán)劃分，強化地方糧食安全責(zé)任成為必然選擇。在糧食生產(chǎn)新形勢、新問題下，2014年《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，標(biāo)志著糧食安全省長責(zé)任制正式出臺。伴隨糧食安全省長責(zé)任制的實施，黑龍江、浙江等地明確省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭負責(zé)，相關(guān)部門密切配合、協(xié)同推進的工作機制，狠抓地方糧食安全工作；山東、湖南等地將保障糧食安全列為省委一號文件、政府工作報告的年度重點任務(wù)。在各省級政府和領(lǐng)導(dǎo)的高位推動下，主產(chǎn)區(qū)和平衡區(qū)的糧食產(chǎn)量延續(xù)上升趨勢，主銷區(qū)糧食產(chǎn)量止跌回升。2014年后我國糧食總產(chǎn)量持續(xù)上升，2023年糧食人均占有量超過490公斤，遠高于國際公認的400公斤糧食安全標(biāo)準線，國家糧食供給水平達到新高度。

地方各領(lǐng)域的治理既需要中央宏觀調(diào)控，也需要充分調(diào)動地方政府積極性以因地施策達到治理目標(biāo)。糧食安全省長責(zé)任制和專門考核制度的核心目標(biāo)是進一步強化地方政府維護糧食安全的責(zé)任，在我國多層級管理構(gòu)架中提高地方政府和領(lǐng)導(dǎo)抓糧積極性，加快構(gòu)建國家糧食安全保障體系，其作用于糧食生產(chǎn)的路徑有兩條。

第一，糧食安全省長責(zé)任制通過提高地方政府和領(lǐng)導(dǎo)對糧食生產(chǎn)的重視程度，促進糧食生產(chǎn)。地方政府和領(lǐng)導(dǎo)同時承擔(dān)經(jīng)濟、環(huán)境、衛(wèi)生、文化等多元治理目標(biāo)，決定了不同領(lǐng)域難以同時獲得同等程度的關(guān)注，從而引發(fā)地方注意力集中于某些領(lǐng)域而忽視另一些領(lǐng)域的情況。糧食安全省長責(zé)任制旨在強化地方政府和領(lǐng)導(dǎo)的糧食安全意識，根據(jù)《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》，考核結(jié)果向國務(wù)院報告，并作為地方政府綜合考核評價的重要參考。對考核不合格的省份，要求作出書面報告并限期整改；對不履行職責(zé)、存在重大工作失誤等對糧食市場及社會穩(wěn)定造成嚴重影響的，年度考核為不合格，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。糧食治理對地方政府和領(lǐng)導(dǎo)的激勵機制就此形成，糧食重視程度提高成為可能。一方面，省級政府和領(lǐng)導(dǎo)對糧食的重視程度通過出臺糧食支持文件、圍繞糧食的講話等作為信號進行傳遞，市、縣、鎮(zhèn)政府和領(lǐng)導(dǎo)在接收到信號后會提高糧食生產(chǎn)治理強度，最終促進糧食生產(chǎn)。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)對某領(lǐng)域的高度重視已形成了相對穩(wěn)定的治理工具組合，即“領(lǐng)導(dǎo)牽頭、部門協(xié)調(diào)、財政支持、結(jié)果導(dǎo)向”四個方面，各主體彼此理解領(lǐng)導(dǎo)重視程度變化的重要性，在工作動力和責(zé)任意識上顯著高于一般事項。當(dāng)省級政府和領(lǐng)導(dǎo)的糧食重視程度開始提高，其他主體將迅速作出反應(yīng)，提高地方糧食工作的治理強度，積極作用于糧食生產(chǎn)。

第二，糧食安全省長責(zé)任制通過增強地方政府對糧食生產(chǎn)的支持行動，促進糧食生產(chǎn)?！秶鴦?wù)院關(guān)于建立糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》對地方鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力作出堅決守住耕地紅線、加快建設(shè)高標(biāo)準農(nóng)田、提高糧食生產(chǎn)科技水平、建立新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營體系、增強糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力等要求，整個部分的考核分值占比較高。顯然糧食安全省長責(zé)任制對糧食生產(chǎn)給予較大權(quán)重，將引導(dǎo)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)在地方治理工作中，加大對糧食生產(chǎn)的資源投入和監(jiān)督力度。比如對土地整治的強化，糧食作為大田作物，土地是其生產(chǎn)的必需要素。一方面，通過改造中低產(chǎn)田、建設(shè)高標(biāo)準農(nóng)田等土地整治項目提升耕地質(zhì)量，將積極作用于糧食生產(chǎn)效率和單產(chǎn)的提高，最終促進糧食增產(chǎn)。另一方面，通過土地整治中“小田并大田”等舉措擴大耕地面積，從而提高糧食可播種面積，為地方糧食增產(chǎn)提供基礎(chǔ)。其他各項糧食生產(chǎn)支持，也對糧食供給水平有正面作用，糧食安全省長責(zé)任制成為保障我國糧食生產(chǎn)行之有效的重要制度。為更好發(fā)揮糧食安全省長責(zé)任制的作用，穩(wěn)定地方糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全，我們提出如下建議：

（1）優(yōu)化糧食安全省長責(zé)任制考核指標(biāo)體系，引導(dǎo)地方糧食安全工作方向。本著“突出重點、優(yōu)化指標(biāo)、強化導(dǎo)向、注重實效”的原則，從生產(chǎn)、儲備、運輸、銷售等多個方面優(yōu)化考核指標(biāo)體系，引導(dǎo)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整資源配置、強化過程監(jiān)督，積極作用于地方糧食工作。在區(qū)分主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)考核基礎(chǔ)上，不僅要適度提高主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的考核權(quán)重，確保國家糧食生產(chǎn)“主力軍”糧食生產(chǎn)穩(wěn)定，也要不斷強調(diào)非主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，確保平衡區(qū)糧食基本自給，穩(wěn)定并提高主銷區(qū)糧食自給率。同時，積極探索動態(tài)調(diào)整考核機制，根據(jù)各省份考核落實情況及效果，與該省份糧食供需變化等相匹配，動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化年度考核指標(biāo)，著力解決各省份糧食安全的重點問題。

（2）持續(xù)加強地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的糧食安全主體責(zé)任意識，壓實糧食安全黨政同責(zé)。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是地方政府行動的決策者，持續(xù)加強各級領(lǐng)導(dǎo)干部穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食安全的執(zhí)行力，建立起維護糧食安全的底線思維。黨的二十大報告中提出中國式現(xiàn)代化特征之一就是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，這就決定了中國必須在農(nóng)業(yè)資源有限的現(xiàn)實情況下解決規(guī)模巨大人口的“吃飯”問題，各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要意識到把飯碗牢牢端在自己手中的重要性。促進地方政府強化政策支持、優(yōu)化治理體系等，切實承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)糧食安全主體責(zé)任，激勵地方糧食生產(chǎn)，保障國家和區(qū)域糧食安全。

（3）嚴格落實考核激勵機制，強化糧食安全省長責(zé)任制考核結(jié)果的運用。根據(jù)各省份糧食安全實際情況，對各省份進行糧食安全省長責(zé)任制評議考核。強化正向激勵，對糧食安全省長責(zé)任制考核得分較高的省份，加大轉(zhuǎn)移支付、項目建設(shè)等方面支持，對穩(wěn)定地方糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全作出較大貢獻的地方黨委政府、單位和個人要適時給予表彰，樹立“標(biāo)兵”示范作用。充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，切實做到獎罰分明，鮮明樹立重實干重實績的導(dǎo)向。

（原文刊發(fā)于《經(jīng)濟評論》2024年第2期，第22—35頁。作者分別系重慶社會科學(xué)院助理研究員，南京財經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師、糧食安全與發(fā)展政策創(chuàng)新團隊首席專家）

責(zé)任編輯：何燁